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加强县级政府教育工作督导 推进江苏区域教育现代化建设

国家社会科学基金教育科学规划重大项目
《地方政府推动教育科学发展政绩考核体系和问责机制研究》子课题《教育督导制度研究》江苏初步研究报告

加强县级政府教育工作督导
推进江苏区域教育现代化建设

江苏省教育厅  江苏省政府教育督导团

2012年8月

  1996年,江苏省通过了国家“两基”评估验收,实现了“基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲”的目标。为了巩固“两基”建设成果,提升江苏教育发展水平,省委、省政府在经济相对发达的苏南地区启动了以“四个中心”(中心小学、中心初中、中心幼儿园、成教中心)为主要内容的乡镇基本教育现代化建设工程。从1998年至2005年,省教育厅、省政府教育督导团分别在苏北、苏中、苏南开展了“两基年审”“双高普九”“乡镇教育现代化验收”等以县(市、区)、乡(镇)政府为对象的督导考核活动,具有江苏特点的政府教育工作督导考核工作初具雏形,为建立县级政府教育工作督导考核制度奠定了基础。
  一、江苏省县级政府教育工作督导考核制度建设概况
  2004年,国务院办公厅转发教育部《关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度意见的通知》,2005年,江苏省委、省政府作出了《关于加快教育强省建设率先基本实现教育现代化的决定》。根据国务院和江苏省委省政府有关文件精神,省政府教育督导团联合省委组织部、省教育厅及时制定了《关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估和考核制度的通知》和《江苏省县级人民政府教育工作督导评估与考核标准》。2005至2012年,省教育厅、省政府教育督导团在各地自查的基础上,对全省106个县(市、区)政府教育工作组织了两轮省级督导考核。江苏县级政府教育工作督导考核制度的框架有以下特点:
  1.适时修订督导考核内容和指标体系。2005年以来,江苏贯彻国家和省中长期教育规划纲要、县域基本教育现代化建设新要求,先后于2008年、2011年二次修订督导考核指标体系。
  2008年修订的督导指标,紧紧抓住增加教育投入,建立完善义务教育经费保障机制,统筹协调各类教育发展,全面推进素质教育,加强师资队伍建设等方面,并实行督导考核“一票否决制”,促使县(市、区)政府重点解决这些方面存在的问题。2011年再次修订的督导指标,突出建立教育发展问责机制,突出依法治教,健全学校安全责任制,规范中小学办学行为,落实政府公共服务责任,加强教育督导机构和队伍建设等内容。两次的修改,反映了江苏教育现代化建设的不同阶段,省委、省政府对政府履行教育工作职责提出的新要求。对于政府及职能部门来说,既是《义务教育法》等法律法规赋予的教育工作责任的具体化阐释,也是新时期落实教育优先发展战略,加快实现教育率先发展的目标任务、工作要求和考核标准。可以说,二次修改、三次颁布的督导考核指标体系,从教育督导的维度上反映了江苏人对教育现代化的不懈追求;见证了教育现代化不同发展阶段中,各级党委政府所承载的历史使命。
  ⒉ 制定规范的督导考核工作规程。为了使县级政府督导考核更加规范,2010年,省政府教育督导团下发了《江苏省县级人民政府教育工作督导考核工作规程》,就督导考核的组织领导、时间安排、工作程序、情况反馈和结果审定、工作纪律等五个方面做出了具体规定。例如,县(市、区)政府教育工作督导结论,须经过自下而上的严格程序。一是县(市、区)级自评。多数县(市、区)政府能按照省有关规定,成立由政府领导挂帅,党委组织部门、教育、财政、编办、人社等部门领导参与的督导考核领导小组,对照省定督导考核标准进行自查,并及时整改存在问题。二是省辖市复核。13个省辖市按照省定督导标准和规程,建立了年度复核制度,并向省报送市级督导复核意见和评分结果。三是省级督导抽查。省教育厅、督导团组织若干督导组,按照规程收集信息,通过听取政府汇报,查阅有关文件、帐册、会议记录等资料,核定相关数据和帐目,召开座谈会,走访相关人员,组织问卷调查,实地察看乡镇和学校等多种形式,尽可能客观公正地了解被抽查的县(市、区)教育工作的真实情况,并作出准确的评价。自评、复查、抽查制度的健全完善,使督导评估考核工作做到了积极、审慎、缜密。
  ⒊ 重视督导考核结果的运用。为了提高省级督导抽查效能,督导考核结果的处理,一般采取以下方式。一是现场通报督导考核情况。督导情况通报会要求县(市、区)政府主要领导及政府相关的教育、人社、编办、财政、地税、综治等部门负责人到场。由组长通报督导考核初步意见,既肯定成绩和亮点,也指出发现的问题,帮助其分析原因,并提出限期整改的要求,充分听取政府意见,但现场反馈不通报督导考核的评分结论。二是评定现场督导考核结果。省政府教育督导团组织有关人员,对照省定评分标准和评估细则,审核各督导组评分情况,确定当年抽查的县级政府教育工作督导考核分数、等级、排序。三是公布督导考核结果。省委组织部、省教育厅、省政府教育督导团联合发文,通报当年接受抽查的市、县(市、区)督导考核分数,并附督导考核意见。督导考核结论同时报送省政府,并在教育厅网站上公示。四是做好表彰、整改和回访工作。对当年省级抽查获得“优秀”等级的单位,省教育厅、省政府教育督导团给予表彰和奖励。对存在突出问题的县(市、区),省政府教育督导团约谈政府有关负责人,提出限期整改要求。2009年开始,我省还建立了督导回访制度,目的是督促认真整改问题。持之以恒、一督到底的做法,营造了有利于推动县级政府发扬成绩、改进不足的氛围,提高了政府教育工作督导的工作效能。
  二、江苏省县级政府教育工作督导考核的基本经验
  教育督导是政府教育管理决策、执行和监督三个环节中不可或缺的重要手段。县级政府教育工作督导考核,是省政府教育督导团按照教育法律法规的授权,对下级政府执行国家和省优先发展教育的重大决策,落实有关政策措施的情况进行监督、检查和指导,必须科学实施,规范操作,才能确保督导权威性和公信力。
  ⒈ 制度化推进。与以往的“两基”年审、“双高普九”、乡镇教育现代化评估相比,政府教育工作督导更加注重制度层面的建设。一是建立省级各部门协作共进制度。我省三次修改督导考核标准,每年公布督导考核结果,都商请省委组织部会签发文。2012年,为了落实国家“教育经费支出占国内生产总值4%”的要求,省财政厅核定了2011年、2012年全省63个市、县“财政教育支出占一般预算支出的比例”,并列为当年考核市、县财政部门工作的重要内容。2012年,省政府教育督导团在抽查20个县(市、区)级政府教育工作时,重点核实上年教育经费决算、2012年教育经费预算安排情况。制度化的部门协作机制的建立,增强了教育督导的公信力、权威性。二是建立教育督导机构上下联动制度。江苏要求县级人民政府要对照省定督导考核标准,按照工作规程,每年开展县级政府教育工作自查整改工作;在此基础上,省辖市原则上每年都要组织市级复查,督促并指导县级政府改正督导中发现的问题;省级督导考核是在县级自查、市级复查的基础上,对每届县级政府进行一次省级抽查。例如,苏州市、淮安市将优先发展教育的重点工作,分解到辖县(市、区)经济社会发展的各项目标任务,并每年签订政府工作责任状。年底组织督导评估与考核,督导结果作为政府领导政绩考核的重要依据。政府及教育督导机构提供的自查、复查报告,也成为省级督导考核抽查的重要依据。这种上下联动、相互补充、互为依托的督导工作运作机制,强化了县级政府履行教育工作职责的层级监督。三是构建省级督导的常态运作制度。2009年至今,我省组织实施了第二轮县级政府教育工作督导考核省级抽查。这一轮省级督导为期4年,与县级政府领导班子的任期衔接,做到每届政府任期内要接受一次教育工作的省级督导;省级抽查以省辖市为单位,一次派出若干督导组,对一个省辖市所有的县(市、区)进行检查;督导依据省定督导考核标准,就政府履行教育工作职责的各方面情况进行综合检查并作出评价;受督县(市、区)的整改工作情况要在第二年接受省级回访督导。截至2012年,第二轮106个县(市、区)的省级抽查工作已全部完成,有50多个县接受了整改情况的回访督导。 
  ⒉ 科学化实施。教育督导区别于一般的行政检查、调研等活动,重要的标志在于检查过程的科学化。一是督导内容和标准要科学。督导考核内容必须依据法律法规赋予县级政府教育工作职责的范围,必须符合国家和省教育改革发展大政方针。为此,我们在确定县级政府教育工作督导内容时,努力做到“三个结合”,即国家法律赋予政府教育工作的职责与江苏省率先实现教育现代化的阶段性目标任务相结合;全省教育改革发展的总体要求与市、县(市、区)阶段性的重点教育工作相结合;全省阶段性教育工作重点任务与市、县(市、区)亟待解决的教育难点、热点问题相结合。督导考核内容既顺应教育改革发展的新形势,也体现县级政府教育工作需完成的新任务。二是督导考核方案要科学。针对县级政府应履行的教育工作职责和个性化任务,江苏组织有关专家和基层同志围绕督导考核内容,界定目标内容的外延内涵,确定考核评价标准,研究达标的判断尺度,提出调查研究、信息收集、价值判断的方法、途径和手段。省政府教育督导团研制的考核标准与评分细则,还通过多种形式、在多个层面上征求意见。为了指导各级政府做好督导自评、复评工作,并做好迎接省级督导考核的各项准备,江苏还专门制定督导实施方案或规程,规定现场督导的具体步骤、方式、方法。2010年,出台《江苏省县级政府教育工作督导考核工作规程》,制定回访督导方案,明确了回访的目标、重点、程序和结果运用方式等,有效地促进了县(市、区)政府的整改工作。三是督导过程要科学。主要抓住三个环节:首先抓好督前培训。每次督导组进入现场前都要组织督前培训,目的是统一认识、掌握标准、明确要求、严明纪律。督前培训既有政策解读,又有一般的技术性要求,还要针对督导对象的特殊性,给予个性化的辅导。其次组织好现场督导。各督导组都要按照实施方案或规程,深入城乡学校调查研究,广泛收集信息,认真组织评议,客观反馈意见。第三认定督导考核结论。每年省级督导考核工作结束后,省督导团办公室要逐一审核每个县(市、区)政府的原始报表、评分操作表和小组督导意见,继而形成呈送省委省政府的督导情况综合报告,分发地级市政府的督导情况通报和县(市、区)政府的督导意见,并在全省教育系统内公告督导结果,在省教育厅网站上向社会发布公告。
  ⒊ 规范化操作。县级政府教育工作督导考核,作为常规教育督导工作,要取得长期不懈的工作成效,必须通过规范化的操作来确保督导方案的有效实施。实践中着力关注四个环节:一是公布督导计划时,要求所有的县(市、区)政府同时进行自查、省辖市复查。每年公布接受省级督导抽查计划时,不仅当年会对接受省督导的县(市、区)政府提出要求,同时对未列入省级督导的县(市、区)级政府、省辖市政府教育督导机构也提出按照省定标准进行自查和复查的要求。因此,无论当年是否接受省级督导考核,所有县级政府都知道省政府教育督导团在开展那些综合或专项督导活动,督导依据的标准,督导工作的程序。省级督导抽查计划的推出,都直接或间接地促进了所有县级政府的教育工作。二是现场督导时,要求做到总结经验与督促指导并重。省政府教育督导团派出的督导组,既是教育政策法规的宣传队,也是基层教育工作情况的调查组。第二轮县级政府教育工作督导中,省督导团在每次督前培训时,都要求各督导组按照全省教育中心工作要求,及时发现、总结经验与督促指导工作。2010年以来,通过《江苏教育督导》简报刊登31个县(市、区)政府教育工作的新做法、新经验和新典型。简报分送省辖市和各县(市、区)政府及其相关职能部门,同时呈送省政府领导。把督导对象工作中的亮点及时总结上来、迅速宣传出去的做法,激发、调动了县级政府做好教育工作的热情和积极性。三是处理督导结果时,做到要求整改与表彰奖励、公告社会与向上呈报同时进行。2009年、2010年,江苏共对30个在省级督导中获得优秀等级的县(市、区)政府进行了表彰和奖励。在向督导对象下发书面督导意见、在网上公告督导情况的同时,也向省委省政府呈送督导报告。两组工作同时开展,营造了有利于推动县(市、区)政府发扬成绩、改进不足的氛围。四是督促指导整改时,推动县级政府自觉主动整改与责成有关方面监督整改相结合。对督导考核中发现的问题,江苏在要求县(市、区)政府抓紧制定整改计划、开展整改工作的同时,还要求同级教育督导机构随时了解、及时上报整改情况。省政府督导团还要求省辖市督导机构、省级督学责任区组织对整改情况的随机督查,加强督促指导,确保整改任务如期完成。
  三、江苏省县级政府教育督导考核工作取得的成效
  县级政府教育工作督导考核,作为省教育厅、省政府教育督导团率先建设教育现代化强省的重要手段,发挥着督促、指导县(市、区)级政府坚持教育优先发展战略,落实胡锦涛总书记有关各级政府“在经济社会发展规划优先安排教育发展、财政资金优先保障教育投入、公共资源优先满足教育和人力资源开发需要”的要求,有力促进了江苏教育率先发展、科学发展。
  ⒈ 强化各级党委政府优先发展教育的认识。县级政府教育工作督导考核,面对面向各级党委政府宣传了教育法规政策、教育规划纲要精神和省教育厅的工作要求。各级政府认真对照省定督导考核标准和规程,自觉把接受省级督导作为促进区域教育改革发展、展示政府教育工作成果的大事来抓。不少地区人大、政府、政协及有关部门负责人都亲自参与省级督导考核。镇江市把听取省级教育督导情况汇报列入市政府常务会议的重要议程,并指定市督导、监察部门跟踪整改进展。不少县(市、区)党政负责人认为,省政府、省教育厅领导教育工作有目标、有责任、有考核、有压力,对督导组指出的问题都当场表态,坚决按法律法规办教育,把应该投的钱投足用好,把应该办的事办好。各级教育行政部门普遍反映,督导考核解决了以往发多少个文件、开多少次会议也解决不了的许多问题。县级政府教育工作督导考核,增强了党政领导依法履行教育工作职责的意识,营造了优先发展教育的良好环境。
  ⒉ 监督县级政府依法增加教育投入。推进区域教育现代化建设及其水平的不断提高,教育经费的优先安排、持续增加是充要条件。我省在实施县级政府教育工作省级督导时,无论是督导考核标准的设计、或是现场督导的实施、还是督导结果的处理,都突出了对依法增加教育投入这一重点要求的衡量。
  在设计百分制的督导考核标准时,衡量县级政府履行教育工 作职责的各项指标中,教育投入指标的分值占比一直在50%左在。其中2005年为50分、2008年修订为50分、2011年再次修订后仍为45分。在实施现场督导时,7-9人组成的督导组,至少有教育财务、审计方面的专业人员2人;县级政府及其有关部门要提供教育经费支出的详细原始台账资料。省辖镇江市教育督导机构每年聘请会计事务所,出具当年财政性教育拨款、教育费附加征管用的审计报告。发现没有依法执行教育经费政策的问题,督导组当场提出质询,要求政府及其有关部门作出解释,并在反馈意见时作为重要问题提出、责成迅速追补到位。在处理督导结果时,将未能依法做到教育经费“三个增长”的作为突出问题向省委、省政府报告,同时向相应的省辖市政府通报,要求督促所属县级政府按时整改到位。同时,我们还会同省财政厅、审计厅对教育投入的绩效进行督查。
  对县级政府教育投入的重点督导,有力地保障了各县(市、区)教育经费投入的依法增加、按时到位、科学管理、高效使用。2011年,全省地方教育投入预计达1450亿元,其中财政一般预算支出达1025.4亿元,首次突破1000亿元,增长18.5%。义务教育生均公用经费基准定额提高到每生每年小学550元、初中750元。全面免除义务教育阶段学生作业本费。建立了公办中等职业学校生均财政拨款制度。尤其是接受教育现代化建设水平评估的县(市、区),无论是经济发达的苏南地区,还是经济和教育基础相对薄弱的苏中和苏北,都能够多途径筹措建设资金,改善中小学办学条件。地处苏北地区的省级重点转移支付县——灌南县,本着“宁可其它建设停一停,发展的步伐慢一点,也要保证教育现代化建设投入”的理念,优化财政支出结构,压缩其它开支,确保教育投入,近三年教育现代化建设投入就达到6.2亿元,去年通过了省教育现代化建设水平评估。
  ⒊ 促进县级政府统筹各级各类教育协调发展。2010年以来,围绕省委第十二次党代会提出的“全面建成更高水平的小康社会,率先基本实现现代化”的要求,我省先后开展了义务教育优质均衡发展示范区、学前教育改革发展示范区、职业教育创新发展示范区等系列创建工作。在县级政府教育工作督导考核中,各项创建任务逐步纳入督导内容,确定标准,赋予分值。2005年的要求是“统筹和协调各类教育的发展”,权重占比10%;2008年的要求是“积极推进教育现代化,统筹和协调各类教育发展”,权重占比19分;2011年的要求是“积极推进教育现代化建设”、“统筹协调各类教育发展”,权重占比达25分之多。与此同时,将各类教育发展的任务列入督导内容。例如,学前教育要“区域内所有幼儿园都建成合格园”、“每个乡镇至少有一所达到省优质园标准的公办中心幼儿园”。义务教育要“均衡配置教育资源,区域内校际办学条件差距缩小”、“城镇外来务工人员子女入学享受与当地儿童同等待遇”、“均衡配置区域内义务教育学校教师”、“中小学、幼儿园校(园)长、教师交流制度健全”。职业教育要“职教与普教招生比例大体相当”、“公办中等职业学校全部达到国家级重点标准”。这些考核内容,体现了县级政府要与时俱进的统筹各级各类教育协调发展的要求;表明了江苏教育正在从解决“有学上”向“上好学”的转型提升。
  ⒋推进了县域教育现代化创建工作。2005年、2008年、2011年,江苏三次发布督导考核指标,通过指标引领、过程指导、督导考核,不断强化县级政府加快区域教育现代化建设的责任。2005年督导指标,要求“把教育工作摆上党委和政府工作的重要议事日程,教育发展纳入经济社会总体规划”。2011年督导指标,进一步提出“本届政府任期内要有全面贯彻《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要》实施方案,积极推进区域教育现代化建设”,并在百分制督导总分中赋予其五分之一的分值。明确的要求、一定的占比,有力地引导了县级政府高度重视区域教育现代化创建工作。无论是2005 -2008年间开展的第一轮省级督导,还是2009—2012年间开展的第二轮省级督导无不表明,各县(市、区)政府都把区域教育现代化建设摆上了经济社会优先发展的位置,建立了党委、政府定期专题研究教育工作、党政领导班子成员定点联系学校制度、乡镇政府和县级政府有关部门教育工作责任制和责任追究制度;绝大部分县(市、区)政府紧紧围绕省委、省政府率先实现教育现代化的目标要求,把推进教育现代化建设作为提升本地教育整体水平、打造良好投资环境的重要抓手,“一把手”亲自抓,明确责任、分解任务,推动各有关部门和乡镇政府履行教育工作职责。
  规划引领、督导促进。在县级政府教育工作省级督导中,我们加强过程监督,诊断指导,有效地督促、推动了县级政府站在区域经济和社会发展全局的高度,整体谋划、统筹考虑区域内各级各类教育的协调发展,江苏全省中等及以下教育发展的整体水平也得到较快提升。截至2011年底,江苏各级各类教育事业发展水平持续提升。学前三年幼儿入园率达96%,小学学龄儿童入学率达99.9%,初中在校生年巩固率达98.6%,高中阶段教育毛入学率达97.0%,普通高中与中等职业教育的招生比达到48%:52%。高等教育毛入学率达45.0%,已有90个县(市、区)通过了教育现代化建设水平评估,占比达85%。
  四、江苏省县级政府教育督导考核需要研究解决的问题
  2013年,江苏将启动第三轮县(市、区)政府教育工作省级督导考核抽查。如何与时俱进、常督常新,提高效能、发挥作用,助推江苏全面教育现代化建设,我们将着重研究解决以下问题:
  ⒈改进问责考核办法,使政府教育工作督导考核制度更加科学。沈健厅长在2012年全省教育工作会议上的讲话指出,目前,江苏教育正在全力推动“各级各类教育更加理性、更加科学地发展,更高质量、更加公平地发展,更加符合规律、更具江苏特色地发展,更加关注人和社会需求、更加符合国际通则地发展”,政府教育工作督导考核在内容和标准要充分反映:一是硬件与软件并重。政府履行教育工作职责,不仅体现在教育经费、办学条件、教育装备的“硬件”达标上,还要体现按照公共教育服务均等化、“以人为本”的理念来管理教育的“软件”上。二是共性与个性并重。既要体现县级政府履行教育工作职责,推进全面教育现代化建设的共性内容;还要引进“发展性督导”的理论,鼓励处于不同发展阶段的县(市、区),立足基础、主动作为、创新创造、个性发展,以适应江苏教育多元、开放、变化的发展特点。三是教育发展与群众认可并重。在以往重视督学、专家督导考核结论的同时,把人民群众满意度调查作为重要参考,推动政府落实科学发展观,提高教育管理科学化水平。
  ⒉ 改进创新督导考核工作机制,严格程序规范,提高县级自评、市级复核、省级抽查质量。围绕加强督导考核效能建设,要在三个方面进行探索,一是加强县级自评和市级复核指导。要制定县级自评、市级复核工作程序、规范,提高县级自评质量,强化市级督导责任,提高市级复查质量。二是增加督导考核的科技含量。研制网上督导考核资料填报系统,开发督导信息收集工具软件,努力做到数据收集、日常监测常态化。三是提升政府督导考核层级。结合省管县的行政管理体制改革,逐步将省辖市政府纳入督导考核范围,建立省辖市与区级政府捆绑考核机制。四是建立跟踪督导机制。在前两轮每届县级政府接受一次省级督导的基础上,对整改工作不力的县级政府,建立跟踪督查、监督整改的工作机制。
  ⒊ 改进省、市督导考核公示公报工作,把政府教育工作督导结果纳入政绩考核和问责机制。现行省级督导抽查意见、结果,通常在省教育厅网站上公布。第三轮省级督导考核抽查中,努力推动把督导结果纳入政务公开范畴,在省政府网站或《新华日报》上公布督导意见和考核结果。同时,还要积极推动将省级督导结论纳入省委、省政府开展的市、县(市、区)政府经济社会综合目标考核范围,进一步提高省级督导考核效能。


  附件: 2011年修订的《江苏省县级人民政府教育工作督导标准》